Scopo dell’incontro, come sottolineato in apertura da Guido Melis, è stato non solo analizzare i processi di formazione alla base dei sistemi di Welfare contemporanei, ma anche guardare con sguardo «presbite» ai percorsi futuri, in controtendenza con le dinamiche imperanti oggi in campo scientifico e politico, dove l’attenzione è posta sul corto periodo, nella convinzione che le grandi svolte della storia accadano solo quando si è disposti ad adottare prospettive di lungo respiro.
Proprio sull’importanza della dimensione temporale si è concentrato nella prima parte l’intervento di Maurizio Ferrera, vero e proprio «discorso sul metodo». Fondamentale nell’influenzare il suo approccio alla scienza politica, nel senso di una maggiore attenzione alla prospettiva storica, è stato l’incontro, ai tempi del dottorato presso l’Istituto Universitario di Studi Europei di Firenze, con Peter Flora, allievo di Stein Rokkan, impegnato a partire dalla metà degli anni Sessanta in un progetto di ricerca sullo sviluppo dello Stato moderno dopo il XVI secolo.
Come spiegato da Ferrera, certo è differente il modo in cui lo scienziato sociale rispetto allo storico guarda al tempo, considerato non solo come successione di eventi, ma anche come fattore causale, capace di influenzare i diversi fenomeni. L’esempio riportato è quello dell’adozione in Europa delle assicurazioni sociali obbligatorie a inizio Novecento. Se in Gran Bretagna un lento e graduale processo di industrializzazione aveva permesso di introdurre forme di copertura universalistiche a fronte dell’omogeneità raggiunta dal tessuto sociale, caratterizzato dalla prevalente diffusione del lavoro dipendente, ciò non fu possibile sul continente. In Germania il diverso «timing» con cui era avvenuta l’industrializzazione del Paese, tardiva e «compressa» secondo l’analisi di Gershenkron, determinò una struttura sociale frammentata. I sindacati tedeschi respinsero così il geichmacherei inglese, facendo pressione affinché si procedesse per una successione di interventi categoriali.
Cruciale per la politologia storica è poi, secondo la lezione di Rokkan, il concetto di «giuntura critica», definito come il prodotto dell’incontro-scontro di macro-processi in grado di aprire delle finestre di opportunità. Se si guarda alla prima fase di democratizzazione europea, successiva all’introduzione del suffragio universale, si può osservare come la formazione dei sistemi di partito e di Welfare fosse condizionata da conflitti politici scaturiti da processi temporali preesistenti, che rimasero fattori caratterizzanti fino agli anni Sessanta. Così fu per il conflitto tra città e campagna nei Paesi scandinavi, quello linguistico in Belgio o quello religioso in Olanda.
Significativo per Ferrera è adottare una prospettiva comparata. Ciò è soprattutto vero quando si analizzano i «salti di percorso», ovvero quelle riforme che modificano radicalmente gli assetti istituzionali di un Paese, riconfigurandoli sull’esempio di modelli estranei alla propria tradizione. È il caso dell’introduzione in Italia del Servizio sanitario nazionale, che fece sostituì quel sistema mutualistico sviluppatosi durante il fascismo e consolidatosi negli anni Cinquanta e Sessanta. Si venne così a creare qualcosa di completamente diverso dal punto di vista dell’architettura istituzionale e della logica di funzionamento, che in Europa, allora, trovava un eguale solo nel National Health Service britannico e parzialmente nei sistemi dei Paesi scandinavi, ma che successivamente ispirò riforme analoghe in Spagna, Portogallo e Grecia.
Questi Paesi sono stati inclusi da Ferrera, insieme all’Italia, all’interno di un modello unitario di Welfare sud-europeo in un articolo del 1996[1], poiché accumunati da simili costellazioni causali retrostanti, quali l’esperienza autoritaria, l’influenza della Chiesa e della sua dottrina sociale, una struttura sociale frastagliata, un’industrializzazione tardiva e la polarizzazione ideologica.
A differenza dello storico di professione, sempre per Ferrera, lo scienziato politico muove, inoltre, dall’esigenza non di spiegare i fenomeni in generale, ma piuttosto di porsi un «quesito contrastivo». Il suo fine è cioè di comprendere perché qualcosa accade in un Paese, in un dato momento, in un certo modo e non in un altro. Rimanendo fedele alla visione weberiana egli deve combinare la raccolta accurata delle informazioni in prospettiva ideografica con l’identificazione, secondo un approccio nomotetico, non di leggi o quasi-leggi, ma piuttosto di generalizzazioni locali.
Il tentativo di Ferrera di individuare le caratteristiche del “Welfare State all’italiana”, secondo il titolo di un celebre studio[2], si è quindi sviluppato fin dall’inizio tenendo conto delle generali condizioni di sviluppo del Welfare continentale. Secondo la definizione data in un recente volume pubblicato nella Collezione di studi storici della Banca d’Italia[3], il modello italiano sarebbe in questo senso caratterizzato da una doppia distorsione. A una distorsione «funzionale», attinente cioè ai rischi soggetti a protezione, che consiste in un’iper-protezione della vecchiaia a discapito di settori come la famiglia, la disoccupazione e l’assistenza, si somma una distorsione «distributiva», che assicura una protezione maggiore a determinate categorie di “garantiti”. Tale concetto è stato accolto all’interno del rapporto stilato dalla Commissione Onofri, che, nominata durante il governo Prodi del 1996, ebbe il compito di avanzare proposte sul ribilanciamento della spesa per il Welfare in Italia.
Nell’analisi di Ferrera, il macro-dato dell’aumento, tra la metà degli anni Cinquanta e Sessanta del secolo scorso, della spesa pensionistica, principale vettore della successiva esplosione del debito pubblico, può trovare riscontro in due provvedimenti legislativi risalenti al 1923 e al 1956. La facoltà concessa ai funzionari pubblici destituiti di ritirarsi senza limiti d’età anticipatamente dal lavoro dal regime fascista, che si liberava in questo modo di figure scomode all’interno della pubblica amministrazione e creava al contempo nuovi posti per gli accoliti di partito, venne estesa dal dpr del 1956 anche a chi presentava dimissione volontarie, dopo aver maturato un numero minimo di anni di servizio. Le ragioni alla base di questa decisione politica, presa al termine della vertenza con gli statali apertasi nel 1953, sono state per lungo tempo rintracciate in una cultura familistica diffusa, poiché le principali destinatarie delle “pensioni baby” furono le donne, viste innanzitutto come madri e mogli, e nella serrata competizione tra Dc e Pci-Psi, che si contendevano i consensi del ceto medio impiegatizio. Tale ipotesi trova conferma nel dibattito parlamentare, negli atti congressuali e nella pubblicistica di partito e sindacale coevi.
In ultimo Ferrera si è concentrato sul concetto di istituzione. Si tratta in primo luogo di una pratica sociale, disciplinata e normata, anzi originata, da regole e supportata da organizzazioni. Altrettanto fondamentale è però il retroterra ideativo che la determina. Si pensi al sistema pensionistico, che esiste in virtù di una serie di leggi e regolamenti e poggia su una serie di enti e casse pubblici. Eppure la sua importanza risiede nella pratica del pensionamento, che determina le opportunità di vita di milioni di persone all’interno della società.
Riguardo all’idea ad esso retrostante si può notare come sia notevolmente cambiata nel corso del tempo. Al momento dell’introduzione delle prime assicurazioni contro la vecchiaia si volle principalmente contrastare un nuovo rischio prodotto dal venir meno, in seguito all’industrializzazione, di alcune reti di protezione tradizionali, come la famiglia multigenerazionale o la solidarietà tipica delle società agrarie. In progresso di tempo si è poi assistito all’emergere di una pratica sociale di massa, consistente in una nuova fase della vita di «non lavoro» sussidiato dallo Stato, percepita, soprattutto in quei Paesi dove fosse stato reciso il legame tra importo della pensione e retribuzione, non più come una prestazione a fronte di un rischio ma come una compensazione dovuta.
In merito alle prospettive del Welfare sul nostro continente, Ferrera, riprendendo le considerazioni espresse in un suo saggio[4], ha messo in luce come il processo di integrazione europea avviatosi all’inizio degli anni Novanta del secolo scorso si sia posto in «rotta di collisione» con le logiche sottostanti ai sistemi di Welfare nazionali, che vedevano l’economia di mercato doversi conformare alla democrazia liberale e a forme di solidarietà e coesione sociale.
Ad impedire l’azione dell’Unione in campo sociale non è stata tanto l’asimmetria dei trattati, quanto piuttosto la divisione del campo delle sinistre. Le socialdemocrazie dei cosiddetti «Paesi frugali», come anche la socialdemocrazia tedesca, per anni si sono infatti opposte alla possibilità di trasferimenti economici tra Paesi. In controtendenza con questa linea d’azione sembrano però essere gli avvenimenti degli ultimi mesi, in quanto il varo del Next Generation EU ha aperto alla possibilità di accensione di debito comune.
Complementare al discorso di Ferrera è stato l’intervento di Michela Minesso, teso, attraverso la sua personale esperienza di studiosa, a ricostruire momenti di contaminazione tra scienze sociali e disciplina storica. Il suo primo approccio allo studio dei sistemi di Welfare risale alla metà degli anni Novanta, quando scarso, almeno in Italia, era ancora il contributo degli storici alla materia, a fronte delle importanti ricerche portate avanti da sociologi e politologi nel decennio precedente. Il riferimento è ai tre volumi sul Welfare europeo curati da Peter Flora[5], da cui prendeva le mosse il testo di Ferrera del 1981[6], allo studio comparato di Flora e Heidenheimer sul Welfare atlantico[7] e al saggio di Esping-Andersen che individuava tre diversi modelli di Welfare[8]. All’agosto del 1985 risale la celebre conferenza di Gerhard A. Ritter sulla storia dello Stato sociale, che avrebbe dato luogo alla pubblicazione del 1989 sulla Historische Zeitschrift, tradotta in volume da Laterza nel 1996, con una prefazione di Paolo Pombeni e un saggio finale di Gaeta e Viscomi sul caso italiano[9].
Nella visione di Minesso lo studio dell’argomento assumeva una forte valenza civile, offrendo non solo una lente attraverso cui analizzare lo sviluppo della società, ma aprendo anche a possibilità di tutela di nuove categorie. Dal punto di vista scientifico, poi, approfondire le indagini intorno ai sistemi di Welfare avrebbe significato spostare il focus dallo Stato alla società civile e alle sue organizzazioni, guardando, sempre in prospettiva comparata, non più alle similitudini ma piuttosto agli elementi distintivi delle singole realtà nazionali, come mostrato per il caso francese da Bruno Palier[10].
Un approccio storiografico alla questione avrebbe però significato mettere da parte le generalizzazioni per concentrarsi sull’analisi della documentazione disponibile, senza timore di svolgere una funzione ancillare, ma anzi mantenendo aperti i canali di dialogo tra le discipline. Il pionieristico saggio di Melis sulla storia dell’Inps[11] indicò come delle istituzioni si sarebbe dovuto analizzare non solo le norme e le prassi ma anche gli apparati e soprattutto i protagonisti e le politiche da loro attuate. La pubblicazione dei quattro volumi di “Civitas” di Pietro Costa[12] mise poi in luce l’importanza di guardare alle istituzioni del Welfare primariamente come espressione di una particolare idea di cittadinanza.
Lo studio sull’Onmi[13] di Minesso si poneva in quest’ottica, all’interno di un preciso discorso che concentrava l’attenzione sulle istituzioni di tutela dei soggetti più deboli, ovvero i minori, i giovani e le donne, penalizzati nell’economia globale del Welfare nazionale. Il volume era parte integrante di una serie di pubblicazioni che nel primo decennio del terzo millennio avrebbero arricchito la conoscenza sulla storia dello Stato sociale italiano. Come sottolineato da Ferrera nelle pagine del già citato volume edito dalla Banca d’Italia, il dibattito pubblico italiano è rimasto su questo tema a lungo appiattito su un eterno «presentismo», che solamente una maggiore consapevolezza del passato sarebbe stata in grado di superare, chiarificando l’orizzonte di scelta dei policy makers.
Così il volume di Ferrera del 2008[14], in cui si prospettava l’ampliamento dei servizi di Welfare destinati a distogliere le donne dai compiti di cura, favorendo la loro immissione nel mondo del lavoro e creando nuove opportunità di crescita per il Paese, ha ispirato Minesso a portare avanti uno studio esaustivo delle proposte e dei progetti di legge in tal senso portati avanti dalle parlamentari donne nel corso delle prime tre legislature repubblicane[15]. Nella direzione di un ampliamento della tutela dei gruppi sociali considerati «non produttivi» dalla società si è posto anche uno degli ultimi lavori di Ferrera, edito nel 2019[16].
In conclusione Ferrera ha ribadito, muovendo dalle considerazioni espresse da Max Weber nei suoi scritti pubblicati su “Archiv für Sozialwissenschaft und Sozialpolitik”, l’importanza della dimensione dell’azione civile anche per lo scienziato sociale, impegnato a semplificare l’azione del policy maker indicando il trade off necessario alla messa in pratica di determinati valori. Questo non solo tenendo conto della «logica delle conseguenze», ma anche agendo secondo un’etica dei principi. Tale monito è stato alla base della sua azione di intellettuale, spingendolo negli anni a partecipare ai lavori di alcune Commissioni d’inchiesta.
Tommaso Cerutti
[1] M. Ferrera, Il modello sud-europeo di Welfare State, in «Rivista italiana di Scienza politica», vol. 26, 1, aprile 1996, pp. 67-101.
[2] U. Ascoli (a cura di), Welfare State all’italiana, Roma-Bari, Laterza, 1984.
[3] M. Ferrera, V. Fargion, M. Jessoula, Alle radici del Welfare all’italiana. Origini e futuro di un modello sociale squilibrato, Venezia, Marsilio, 2012.
[4] M. Ferrera, Rotta di collisione. Euro contro Welfare?, Roma-Bari, Laterza, 2016.
[5] P. Flora (ed.), Growth to Limits: The Western European Welfare States Since World War II, 3 vol., Berlin, New York, Walter de Gruyter, 1986.
[6] M. Ferrera (a cura di), Lo Stato del benessere: Una crisi senza uscita?, Torino, Editrice BDL, 1981.
[7] P. Flora, A. J. Heidenheimer, The Development of Welfare States in Europe and America, New York, Routledge, 1981.
[8] G. Esping-Andersen, The Three Worlds of Welfare Capitalism, Cambridge, Polity Press, 1990.
[9] G. A. Ritter, Storia dello Stato sociale, Roma-Bari, Laterza, 1996.
[10] B. Palier, Gouverner la sécurité sociale. Les riforme du système français de protection sociale depuis 1945, Paris, Presses Universitaires de France, 2005.
[11] G. Melis, L’organizzazione della gestione: l’Inps nel sistema amministrativo italiano (1923-1943), in «Previdenza sociale», suppl. al n. 1, 1989, pp. 99-129.
[12] P. Costa, Civitas. Storia della cittadinanza in Europa, 4 vol., Roma-Bari, Laterza, 1999-2001.
[13] M. Minesso (a cura di), Stato e infanzia nell’Italia contemporanea. Origini, sviluppo e fine dell’Onmi 1925-1975, Bologna, il Mulino, 2007.
[14] M. Ferrera, Il fattore D. Perché il lavoro delle donne farà crescere l’Italia, Milano, Mondadori, 2008.
[15] M. Minesso, Diritti e politiche sociali. Le proposte delle parlamentari nelle Assemblee legislative dell’Italia repubblicana (1946-1963), Milano, Franco Angeli, 2016.
[16] M. Ferrera, La società del quinto Stato, Roma-Bari, Laterza, 2019.
